På Moskva Urban Forum 2013 blev der præsenteret en stor undersøgelse "Arkæologi i periferien" dedikeret til udviklingen af Moskvas periferi. Blandt materialerne i sektionen Politik i Superpark Library-serien blev en artikel udarbejdet af Alexander Lozhkin offentliggjort, der undersøger principperne for moderne flerniveau territorial planlægning og praktisk erfaring med at udvikle en strategisk hovedplan og en generel plan i Perm. Med tilladelse fra forfatteren og copyrightindehavere offentliggør vi denne del af undersøgelsen.
Blandt de territoriale planlægningsdokumenter, der er udviklet i overensstemmelse med byplanlægningskoden, er byplanernes hovedplaner de vigtigste, da de skal bestemme karakteristika ved udviklingen af de største byer, der aktivt opbygges i dag. Bør, men definer ikke. Næsten alle russiske byer med en befolkning på over 500 tusind mennesker i løbet af 2000'erne. udviklet eller opdateret eksisterende hovedplaner. Jeg kan dog ikke nævne nogen af dem, hvor hovedplaner virkelig ville tjene som et reelt grundlag for opbygning af strategiske planer og specifikke udviklingsprogrammer.
Dette skyldes flere grunde:
Hvis der i sovjetisk tid primært blev gennemført generel planlægning for at bestemme placeringen af produktive kræfter, er denne opgave i dag fraværende; målene med udviklingen af masterplaner defineres som regel vagt. I de fleste tilfælde masterplaner fra 2000'erne. blev udviklet som fiktive demonstrationsprodukter designet til at løse problemet med deres egen formelle tilgængelighed, som dokumenter, uden hvilke myndighederne ville være begrænset i retten til at disponere over jord. I andre tilfælde blev der udviklet hovedplaner af hensyn til udviklingen af anlægskomplekset, og deres vigtigste (ikke altid kaldte) mål var at identificere investeringssteder for masseboligudvikling. (fig. 1)
- Mangel på målsætning (eller ensidig målindstilling) tillader ikke korrekt at definere udviklingsopgaver, strategier, sekvens (“køreplaner”) til gennemførelse af opgaver.
- Masterplaner giver ikke et afbalanceret billede af udviklingen: de foreslåede udviklingsmuligheder er ikke knyttet til byens muligheder for opførelse af social-, ingeniør-, transportinfrastruktur og er ikke bundet til byens budget og reelle investeringer. For eksempel indeholder den generelle plan for Novosibirsk (2007) planer for opførelse i 2008-2030. mere end 700 km hovedveje og mere end 40 metrostationer, hvilket er absolut urealistisk med hensyn til eksisterende budgetter. Men sådanne transportmæssige beslutninger forudbestemmer muligheden for udvikling i flere etager med høj densitet i byens perifere områder, som skal betjenes af denne hypotetiske transport. Og disse”fantastiske” løsninger oversættes til planlægning af projekter og udviklingsprojekter, som uundgåeligt vil føre til uløselige transportproblemer i den nærmeste fremtid.
- "Overdreven" planlægning fører til mangel på planlægning: kommunen står konstant over for valget af hvilke af de objekter, der foreslås i hovedplanen, der er vigtigere for den.
- I hovedplanerne er planlægningshorisonter blandede, der er ingen stadier, rækkefølge, prioriteter. Der er ingen adskillelse mellem langsigtet, mellemlang og kort sigt planlægning og brugen af passende instrumenter til hvert niveau. Som hovedregel udvikles en generel plan for en periode på 20-30 år, men en uoverensstemmelse med reelle budget- og investeringsmuligheder fører til, at beslutninger træffes i løbet af den generelle plan, hvis gennemførelse er mulig kun i den fjerne fremtid. Samtidig er infrastruktur planlagt og bygget i dag til sådanne “fremtidige” løsninger. Således bruges de allerede begrænsede budget- og investeringsressourcer ineffektivt.
- Udviklerne har ringe idé om de moderne bystyringsmekanismer, der findes i Rusland og er ikke fortrolige med verdens bedste ledelsespraksis.
- Byen er begrænset i evnen til at vælge strategien for dens udvikling, designeren af hovedplanen, da dens valg er begrænset af rammerne for loven om offentlige indkøb (94-FZ; siden 2014 - den føderale lov om staten Contract System), som forudsætter prisen og betingelserne for udførelse af kontrakten som de vigtigste udvælgelseskriterier …
- Samtidig forstår byen som kunde normalt ikke godt, hvad den har brug for fra den generelle plan, og er som regel ikke i stand til at udføre en opgave af høj kvalitet. Forholdet mellem bygherren og kommunen er i de fleste tilfælde stift formaliseret, og kunden har få muligheder for at påvirke designprocessen og resultatet.
- Byplanlægningens ideologi, udtalt af de fleste af de praktiserende russiske byplanlæggere, er baseret på dem, der er lånt fra Vesten i 1950'erne og 1960'erne. funktionalistiske tilgange, især udtrykt i Athen-charteret, anerkendt i dag i verden som håbløst forældet.
- I masterplanerne (og byplanlægningsdokumenter i Rusland som helhed) er juridisk udarbejdelse og forståelse af rolle og sted for juridiske instrumenter for byregulering ekstremt svag.
Russisk lovgivning kræver ikke obligatorisk udvikling af strategiske dokumenter til territorial udvikling. Overgangen fra et enkelt niveau (masterplan) til en to-niveau (strategisk masterplan + masterplan) model for territorial planlægning af byer synes uundgåelig, hvis vi antager, at masterplanen skal dreje sig om et fiktivt demonstrationsdokument eller et dokument, der løser byggevirksomhedens opgaver til værktøjsløsninger til byproblemer.
For første gang i Rusland blev en sådan model implementeret i linket Strategic Master Plan - General Plan of Perm, udviklet i 2008-2010 af det hollandske bureau KCAP og Perm kommunale bureau for byprojekter. Både hovedplanen og hovedplanen er på samme tid kun en del af de omfattende planlægnings-, regulerings- og udviklingsstyringsværktøjer, kommunen har til rådighed (fig. 2).
I den to-lags model for fysisk planlægning er den strategiske hovedplan (eller den rumlige udviklingsstrategi) for byen:
- bestemmer målene og målene for byplanlægningspolitikken i forbindelse med byens socioøkonomiske politik;
- er ikke et projekt, men en målprognose. Den strategiske masterplan er ikke et territorialt planlægningsdokument, men en politisk aftale;
- giver en generel vision om retningerne for byens transformation i en ret fjern fremtid;
- indeholder mål for transformationer og strategier og metoder til at nå dem
- indtægter fra reelle, ikke hypotetiske ressourcer til implementeringen.
-
erstatter ikke hovedplanen. Masterplanen (såvel som standarderne for bydesign, regler for PZZ, planlægning af projekter, målprogrammer osv.) Er et værktøj til gennemførelse af den strategiske masterplan. Masterplanen beskriver og præciserer i overensstemmelse med de tilgængelige ressourcer de første 2-3 faser af masterplanimplementeringen
(Figur 3);
kan justeres efter afslutning af hvert trin i implementeringen
Den strategiske hovedplan kan allegorisk præsenteres som en vision for den fremtidige by i planlægningshorisonten, som vi i princippet er i stand til at se. Det er et sæt ret idealiserede mål og køreplaner for at nå dem. Naturligvis skal både visionen om mål og mekanismerne til at nå dem ændre sig, når vi nærmer os dem.
Masterplanen i en sådan model bliver planen for de første to eller tre trin til målet. Graden af udarbejdelse af disse trin skal være forskellig. Den første fase (4-8 år) bør indeholde et sæt specifikke indbyrdes forbundne aktiviteter, der også er knyttet til langsigtet budgetplanlægning. Det er denne del af den generelle plan, der er underlagt godkendelse, og de foranstaltninger, der er foreskrevet i den, afspejles senere i planerne for bystyrelsens funktionelle organer. Planlægning på dette niveau er overvejende ordinerende og kræver håndhævelsesmekanismer. Planlægningen af efterfølgende faser er for det meste forudsigelig og vejledende, og deres specifikation udføres i slutningen af implementeringen af den første fase. Således bliver den generelle plan fra et dokument, der er udviklet en gang hvert 20.-30. År, der formelt definerer planer for udviklingen af byen, men faktisk ignoreres, til et regelmæssigt (hvert 4-8 år) aktualiserede dokument, der faktisk er eksekverbart.
Det var ifølge denne model, at den generelle plan for Perm blev udviklet, hvor varigheden af den første fase blev bestemt til 6 år, den anden - 7-12 år. Innovationen i Perm-overordnede plan var afvisning af funktionel zoneinddeling i ånden i det athenske charter, når opdeling af byens område i offentlige og erhvervsmæssige, bolig-, industri- og lager- og rekreative zoner er lagt. I den generelle plan for perm vises på det funktionelle zonekort standardrationeringsområder, for hvilke hver udviklingsparametre bestemmes, gensidigt forbundet til en parametrisk model. Dette gør det muligt, hvis det er nødvendigt, at vurdere konsekvenserne af visse forslag til udvikling af territorier eller ledelsesbeslutninger. Så i september 2013 vurderede Bureau of Urban Projects (A. V. Golovin) forslag til ændringer af den generelle plan for Perm, herunder PIK-gruppens forslag til udvikling af territoriet i den tidligere Bakharevka lufthavn. Analysen viste, at udviklingen af dette område vil medføre en forøgelse af kommunens forpligtelser til opførelse af social infrastruktur og transportinfrastruktur med 15 milliarder rubler. Ved hjælp af den "traditionelle" model for generel planlægning ville en sådan vurdering kun være mulig efter udviklingen af et detaljeret projekt med territorial planlægning.
Den to-lags territoriale planlægningsmodel modsiger ikke den nuværende lovgivning, men i Perm opstod der spørgsmål om lovligheden af kommunens udvikling af den strategiske hovedplan. Selv om byplanlægningskodeksen i dag fastlægger, at territoriale planlægningsdokumenter skal udvikles på baggrund af udviklingsstrategier, taler vi om programmer til socioøkonomisk udvikling af regioner og kommuner samt strategier for de enkelte sektorer i økonomien. Det synes tilrådeligt at medtage på denne liste (måske som hovedgrundlaget for generel planlægning) og strategiske udviklingsstrategier for at undgå formelle tilgange til design og de problemer, jeg skrev om ovenfor.
Materialerne i Perm Strategic Master Plan er tilgængelige på webstedet www.permgenplan.ru.
